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散煤治理需要各部門合力攻關
來源:人民日報
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作者:佚名
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發布時間: 2016-04-15
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散煤的治理從表面上來看是關乎環保的事情，但是從深層次上來說，仍然是煤炭利用方式粗放、層次較低的問題。對于散煤治理，業內專家建議中央政府和地方政府都應提出散煤清潔化治理的方案、時間表和路線圖，做到有計劃；同時，需要政府的宏觀調控與市場運作實現有機結合，明確各自的責任，然后分階段推進。
散煤的治理從表面上來看是關乎環保的事情，但是從深層次上來說，仍然是煤炭利用方式粗放、層次較低的問題。對于散煤治理，業內專家建議中央政府和地方政府都應提出散煤清潔化治理的方案、時間表和路線圖，做到有計劃；同時，需要政府的宏觀調控與市場運作實現有機結合，明確各自的責任，然后分階段推進。
煤炭似乎很難和“干凈”聯系在一起，給人的這種印象在霧霾來襲時則會更加深刻。雖然水污染和土壤污染在我國也很嚴重，但是大氣污染因為直接關系到了我們的呼吸，并且非常直觀，所以格外受到人們的關注。而煤炭，也因此成為眾矢之的，其中的散煤更是被視為罪魁禍首。
事實上，散煤比大量集中使用的煤炭面臨更加窘迫的困境：一方面是來自環保方面的壓力，另一方面則是煤炭產業轉型升級的內在需要。
環保壓力
“散煤”一詞的出現實際上是比較突兀的。2014年9月，相關部門發布了《商品煤質量管理暫行辦法》，其中提出“京津冀及周邊地區、長三角、珠三角限制銷售和使用灰分≥16%、硫分≥1%的散煤。”
沒有明確的定義，雖然大家都不知道“散煤”究竟指的是哪些煤，但是都約定俗成地將其理解為在家庭取暖、餐飲中廣泛使用的民用煤以及一些小鍋爐用煤。
散煤在我國的使用量并不小。2014年，我國煤炭產量達38.7億噸，約占全球一半，但集中利用率卻不足50%，遠低于歐美日等發達國家的90%以上。環境保護部公布的資料顯示，我國每年“散煤”消耗量在6億至7億噸。
使用散煤產生的污染更是不容小覷。
事實上，作為煤炭使用的大頭，隨著近年來政府部門治理措施的不斷加強，大部分燃煤電廠都引入了脫硫脫硝和脫粉塵的技術和裝置。如果這些燃煤電廠嚴格運行國家制定的相關排放標準，他們的排放完全可以實現跟天然氣接近甚至比天然氣更加清潔的程度。
而散煤的情況就不那么樂觀了。
散煤的使用量大面廣、低空排放，對環境的污染十分明顯。據環保專家分析，在2015年入冬以來的幾次重污染過程中，除了工業企業排放、機動車尾氣、區域輸送等主要來源之外，燃煤散燒排放是造成重污染天氣的重要原因之一，有些城市在某些時段甚至超過機動車、工業等排放源成為首要污染源。
清華—布魯金斯公共政策研究中心主任齊曄掌握了這樣一組數據：中國約有70萬臺工業鍋爐沒有系統性的脫硫脫硝除塵，另有5000萬噸家庭散燒用煤，這些散燒煤每年排放的大氣污染物總量，約等于10億噸沒有經過清潔化改造的電煤。
環保部總工程師趙英民的數據則證明了散燒煤體量小污染大的事實：京津冀區域目前每年燃煤散燒量超過3600萬噸，占京津冀煤炭用量的十分之一，但對煤炭污染物排放量的貢獻總量卻達一半左右。“抓住散煤污染控制就抓住了冬季大氣污染防治的‘牛鼻子’，是見效最快的措施。”趙英民說。
今年兩會期間，環保部部長陳吉寧在記者會上說：“散煤是一個比較難的問題，因為它涉及千家萬戶。一噸散煤燃燒的排放相當于5噸到10噸電廠排放的污染物，而且隨著人民群眾生活水平提高，散煤的用量在增加。大家看，去年冬天幾次嚴重的霧霾，散煤的貢獻是比較大的，所以我們下一個階段將在做好散煤管控工作上有更大的投入，有更好的辦法。”
昂貴的替代
“散煤已經成為我國煤炭清潔高效利用的難點。”關注散煤問題已久的中國經濟社會理事會常務理事、秘書長劉未鳴發出這樣的感嘆。
事實的確如此。
盡管京津冀地區的散煤治理已經開展起來并受到了足夠的重視，但是環保部華北環境保護督查中心在2015年11月對華北地區銷售的散煤質量進行抽樣調查時依然發現，京津冀區域煤質超標和銷售不規范的情況仍然較多，北京超標率為22.2%，天津超標率為26.7%，河北4個市平均超標率為37.5%。
散煤供需市場混亂、使用方式粗放、政府補貼難以到位、難以有效監管……諸多問題千頭萬緒，使得散煤的治理已經不再只是煤炭行業內部的問題。
散煤替代是治理散煤的重要一步。清潔型煤已經在京津冀等地區開始推廣，但是效果并不十分理想。以河北為例，2015年全省已建成105個型煤生產配送中心，計劃推廣潔凈型煤700萬噸，但是實際推廣民用型煤僅206.56萬噸。
“我家一個冬天大約要用兩噸煤，用普通煤大約是1200元，用優質煤則要接近2000元。”一位河北農民道出了大部分散煤用戶的心聲。
多出來的消費不止于此，還有爐具。將原來的低效能爐具替換為高效低排放爐具雖然可以節煤減排，但是對于普通的農民家庭來說仍然“是一筆支出”。
為了減輕用戶負擔，許多地區的政府部門都制定了相應的補貼措施。
目前來看，全國對個人換煤補貼力度最大的是北京。北京市制定了“農村優質無煙煤替代”規劃，擬于2017年實現劣質煤的全部替換，市財政將按每噸200元給予補貼。2015年，各區縣加大了換煤補貼力度。在市級獎勵的基礎上，各區縣修訂了2015年煤炭補貼政策，有7個區縣提高了補貼標準，在市財政獎勵每噸煤200元的基礎上，各區縣分別補貼200至500元。但是這樣的補貼力度對于其他地區來說顯然難以達到。
把補貼發下去并不意味著就“萬事大吉”了。河北省部分地區曾嘗試過給散煤用戶每年補貼400元。但是在利益的驅使下，用戶收了錢，卻依然去購買價格更低的劣質煤。
除了清潔型煤，在散煤替代中最受關注的就是煤改電。
中國環境科學研究院副院長柴發合表示，假設將全國農村居民采暖全部用電力替代，按照燃煤電廠近零排放水平，全國范圍內煙塵、SO2和NOX將分別削減96.95、57.11和13.35萬噸。
然而用電的成本約是用散煤成本的4倍。據國家電網數據顯示，截至2015年底，北京市政府已經為核心城區的38.54萬“煤改電”家庭投入超過55億元，但替換掉的燃煤數量僅為60.8萬噸。如果要把剩下的300多萬噸散煤全部替換成電能，總成本可能高達近270億元。
煤改燃氣、煤改生物質燃料等方式所產生的成本稍低，但仍是使用散煤的2—3倍。另外，對于散煤使用數量最高的農村地區來說，煤改氣之后燃氣的來源不穩定，煤改生物質燃料對防火的要求非常高，存在較高的安全隱患。
合力攻關
為了保證清潔煤的供應，很多地區對清潔型煤的配送實行統一管理。截止到2015年底，河北石家莊已建成23家潔凈型煤生產配送中心及覆蓋全市所有鄉（鎮）、村的潔凈型煤配送供應網絡，潔凈型煤總加工能力達到400萬噸/年以上。山東聊城規定從3月6日開始，燃煤單位和個人用的煤，均須為清潔煤配送中心采購符合標準或加工后符合標準的燃煤。由清潔煤配送中心統一配送，根據配送量市及縣（市區）、市屬開發區給予清潔煤配送中心補貼。
與此同時，對劣質煤的堵截也在收緊。如在連續兩年對居民有煙煤進行置換之后，甘肅蘭州市城關區對居民燃煤取暖政策做出調整：對有煙煤不再置換，嚴禁任何單位和個人購買使用有煙煤，一旦發現，依法沒收，并對違反規定的單位將給予1000元至1萬元的罰款，對違規個人給予500元罰款。
環保部原副部長周建認為，散煤替代涉及面廣，牽扯到農村電網、線路改造、建筑改造、電力價格改革、爐具改造、優良煤源、煤質監管及配送、煤改氣、煤改電、地熱利用等問題，有必要抓緊啟動，使其形成新的經濟增長領域，逐步改善廣大農民的生活質量，促進大氣環境質量的根本改善。
同時，對于散煤治理，業內專家建議中央政府和地方政府都應提出散煤清潔化治理的方案、時間表和路線圖，做到有計劃；同時，需要政府的宏觀調控與市場運作實現有機結合，明確各自的責任，然后分階段推進；此外，要建立健全散煤替代升級的補貼機制。補貼要分析需求，確定補貼的對象和金額；第四是加大執法力度，改進潔凈煤、優質煤的供應方法，嚴控劣質煤的流入。
近日，環保部制定了《民用煤大氣污染物排放清單編制技術指南（試行）》（征求意見稿）及《農村散煤燃燒污染綜合治理技術指南（試行）》（征求意見稿），并就此公開向社會征求意見。同時，京津冀、魯、蘭州、太遠等地都相繼出臺了治理散煤的相關方案。
散煤的治理從表面上來看是關乎環保的事情，但是從深層次上來說，仍然是煤炭利用方式粗放、層次較低的問題，牽涉到散煤的煤質、使用方式、運輸方式等諸多方面。同時，散煤治理也考驗著政府部門的執政能力與執政水平，需要各部門合力攻關。
煤炭似乎很難和“干凈”聯系在一起，給人的這種印象在霧霾來襲時則會更加深刻。雖然水污染和土壤污染在我國也很嚴重，但是大氣污染因為直接關系到了我們的呼吸，并且非常直觀，所以格外受到人們的關注。而煤炭，也因此成為眾矢之的，其中的散煤更是被視為罪魁禍首。
事實上，散煤比大量集中使用的煤炭面臨更加窘迫的困境：一方面是來自環保方面的壓力，另一方面則是煤炭產業轉型升級的內在需要。
環保壓力
“散煤”一詞的出現實際上是比較突兀的。2014年9月，相關部門發布了《商品煤質量管理暫行辦法》，其中提出“京津冀及周邊地區、長三角、珠三角限制銷售和使用灰分≥16%、硫分≥1%的散煤。”
沒有明確的定義，雖然大家都不知道“散煤”究竟指的是哪些煤，但是都約定俗成地將其理解為在家庭取暖、餐飲中廣泛使用的民用煤以及一些小鍋爐用煤。
散煤在我國的使用量并不小。2014年，我國煤炭產量達38.7億噸，約占全球一半，但集中利用率卻不足50%，遠低于歐美日等發達國家的90%以上。環境保護部公布的資料顯示，我國每年“散煤”消耗量在6億至7億噸。
使用散煤產生的污染更是不容小覷。
事實上，作為煤炭使用的大頭，隨著近年來政府部門治理措施的不斷加強，大部分燃煤電廠都引入了脫硫脫硝和脫粉塵的技術和裝置。如果這些燃煤電廠嚴格運行國家制定的相關排放標準，他們的排放完全可以實現跟天然氣接近甚至比天然氣更加清潔的程度。
而散煤的情況就不那么樂觀了。
散煤的使用量大面廣、低空排放，對環境的污染十分明顯。據環保專家分析，在2015年入冬以來的幾次重污染過程中，除了工業企業排放、機動車尾氣、區域輸送等主要來源之外，燃煤散燒排放是造成重污染天氣的重要原因之一，有些城市在某些時段甚至超過機動車、工業等排放源成為首要污染源。
清華—布魯金斯公共政策研究中心主任齊曄掌握了這樣一組數據：中國約有70萬臺工業鍋爐沒有系統性的脫硫脫硝除塵，另有5000萬噸家庭散燒用煤，這些散燒煤每年排放的大氣污染物總量，約等于10億噸沒有經過清潔化改造的電煤。
環保部總工程師趙英民的數據則證明了散燒煤體量小污染大的事實：京津冀區域目前每年燃煤散燒量超過3600萬噸，占京津冀煤炭用量的十分之一，但對煤炭污染物排放量的貢獻總量卻達一半左右。“抓住散煤污染控制就抓住了冬季大氣污染防治的‘牛鼻子’，是見效最快的措施。”趙英民說。
今年兩會期間，環保部部長陳吉寧在記者會上說：“散煤是一個比較難的問題，因為它涉及千家萬戶。一噸散煤燃燒的排放相當于5噸到10噸電廠排放的污染物，而且隨著人民群眾生活水平提高，散煤的用量在增加。大家看，去年冬天幾次嚴重的霧霾，散煤的貢獻是比較大的，所以我們下一個階段將在做好散煤管控工作上有更大的投入，有更好的辦法。”
昂貴的替代
“散煤已經成為我國煤炭清潔高效利用的難點。”關注散煤問題已久的中國經濟社會理事會常務理事、秘書長劉未鳴發出這樣的感嘆。
事實的確如此。
盡管京津冀地區的散煤治理已經開展起來并受到了足夠的重視，但是環保部華北環境保護督查中心在2015年11月對華北地區銷售的散煤質量進行抽樣調查時依然發現，京津冀區域煤質超標和銷售不規范的情況仍然較多，北京超標率為22.2%，天津超標率為26.7%，河北4個市平均超標率為37.5%。
散煤供需市場混亂、使用方式粗放、政府補貼難以到位、難以有效監管……諸多問題千頭萬緒，使得散煤的治理已經不再只是煤炭行業內部的問題。
散煤替代是治理散煤的重要一步。清潔型煤已經在京津冀等地區開始推廣，但是效果并不十分理想。以河北為例，2015年全省已建成105個型煤生產配送中心，計劃推廣潔凈型煤700萬噸，但是實際推廣民用型煤僅206.56萬噸。
“我家一個冬天大約要用兩噸煤，用普通煤大約是1200元，用優質煤則要接近2000元。”一位河北農民道出了大部分散煤用戶的心聲。
多出來的消費不止于此，還有爐具。將原來的低效能爐具替換為高效低排放爐具雖然可以節煤減排，但是對于普通的農民家庭來說仍然“是一筆支出”。
為了減輕用戶負擔，許多地區的政府部門都制定了相應的補貼措施。
目前來看，全國對個人換煤補貼力度最大的是北京。北京市制定了“農村優質無煙煤替代”規劃，擬于2017年實現劣質煤的全部替換，市財政將按每噸200元給予補貼。2015年，各區縣加大了換煤補貼力度。在市級獎勵的基礎上，各區縣修訂了2015年煤炭補貼政策，有7個區縣提高了補貼標準，在市財政獎勵每噸煤200元的基礎上，各區縣分別補貼200至500元。但是這樣的補貼力度對于其他地區來說顯然難以達到。
把補貼發下去并不意味著就“萬事大吉”了。河北省部分地區曾嘗試過給散煤用戶每年補貼400元。但是在利益的驅使下，用戶收了錢，卻依然去購買價格更低的劣質煤。
除了清潔型煤，在散煤替代中最受關注的就是煤改電。
中國環境科學研究院副院長柴發合表示，假設將全國農村居民采暖全部用電力替代，按照燃煤電廠近零排放水平，全國范圍內煙塵、SO2和NOX將分別削減96.95、57.11和13.35萬噸。
然而用電的成本約是用散煤成本的4倍。據國家電網數據顯示，截至2015年底，北京市政府已經為核心城區的38.54萬“煤改電”家庭投入超過55億元，但替換掉的燃煤數量僅為60.8萬噸。如果要把剩下的300多萬噸散煤全部替換成電能，總成本可能高達近270億元。
煤改燃氣、煤改生物質燃料等方式所產生的成本稍低，但仍是使用散煤的2—3倍。另外，對于散煤使用數量最高的農村地區來說，煤改氣之后燃氣的來源不穩定，煤改生物質燃料對防火的要求非常高，存在較高的安全隱患。
合力攻關
為了保證清潔煤的供應，很多地區對清潔型煤的配送實行統一管理。截止到2015年底，河北石家莊已建成23家潔凈型煤生產配送中心及覆蓋全市所有鄉（鎮）、村的潔凈型煤配送供應網絡，潔凈型煤總加工能力達到400萬噸/年以上。山東聊城規定從3月6日開始，燃煤單位和個人用的煤，均須為清潔煤配送中心采購符合標準或加工后符合標準的燃煤。由清潔煤配送中心統一配送，根據配送量市及縣（市區）、市屬開發區給予清潔煤配送中心補貼。
與此同時，對劣質煤的堵截也在收緊。如在連續兩年對居民有煙煤進行置換之后，甘肅蘭州市城關區對居民燃煤取暖政策做出調整：對有煙煤不再置換，嚴禁任何單位和個人購買使用有煙煤，一旦發現，依法沒收，并對違反規定的單位將給予1000元至1萬元的罰款，對違規個人給予500元罰款。
環保部原副部長周建認為，散煤替代涉及面廣，牽扯到農村電網、線路改造、建筑改造、電力價格改革、爐具改造、優良煤源、煤質監管及配送、煤改氣、煤改電、地熱利用等問題，有必要抓緊啟動，使其形成新的經濟增長領域，逐步改善廣大農民的生活質量，促進大氣環境質量的根本改善。
同時，對于散煤治理，業內專家建議中央政府和地方政府都應提出散煤清潔化治理的方案、時間表和路線圖，做到有計劃；同時，需要政府的宏觀調控與市場運作實現有機結合，明確各自的責任，然后分階段推進；此外，要建立健全散煤替代升級的補貼機制。補貼要分析需求，確定補貼的對象和金額；第四是加大執法力度，改進潔凈煤、優質煤的供應方法，嚴控劣質煤的流入。
近日，環保部制定了《民用煤大氣污染物排放清單編制技術指南（試行）》（征求意見稿）及《農村散煤燃燒污染綜合治理技術指南（試行）》（征求意見稿），并就此公開向社會征求意見。同時，京津冀、魯、蘭州、太遠等地都相繼出臺了治理散煤的相關方案。
散煤的治理從表面上來看是關乎環保的事情，但是從深層次上來說，仍然是煤炭利用方式粗放、層次較低的問題，牽涉到散煤的煤質、使用方式、運輸方式等諸多方面。同時，散煤治理也考驗著政府部門的執政能力與執政水平，需要各部門合力攻關。
